以公投及釋憲解決不當黨產

／曾建元

　立法院王塗發委員曾提到，對黨產問題的思考，還是要回到政黨的性質是什麼。政黨其實是個準國家的機關，為什麼是準國家的機關，因為政黨協助國民統治意志的形成，在這個形成過程當中，政黨透過選舉可以執政，政黨與政黨之間亦可透過立法權跟行政權的作用來相互制衡跟監督，來落實憲法當中的權力分立。

　事實上，在中華民國制憲之前的訓政時期，中國國民黨全國代表大會代替國民大會行使政權時，國民黨本身就是國家機關；而特別是當民主化與修憲之後，政黨成為人民選舉中央民意代表中的全國不分區代表的重要制度環節，也就是以政黨比例代表的方式產生全國不分區代表，立法院是如此，過去的國民大會也有這樣的制度。

　甚至在當下，政黨決定著行政部門的人事，法律上明訂的，譬如說，就有最近成立的行政院公民投票審議委員會，審議委員是由各政黨依其立法院席次比例向行政院長推薦的，或像是中央選舉委員會的委員，有消極的政黨比例規定，限制同一政黨委員不得超過一定比例。我們可以看到，政黨無論在修憲前後，早已經是國家機關的一部份。

　政黨最重要、最根本的功能，尤其以執政黨來說，是國家統治意志的事實所在，國家若要維持它對於憲法秩序，特別是市場經濟秩序的維護者和公正仲裁者的角色的話，則執政黨的角色就要有所自制、有所節制。所以，黨產跟黨營事業為什麼我們認為是不正義的，就是認為政府、執政黨在維護國家與市場秩序的同時，若它本身又參與了營利事業經營的話，那它可能就會濫用它本身的權力，去掠奪市場上不當的經濟利益，並進一步轉而為統治者的集體分贓。我們可以看到，過去一黨專政時的國民黨就是這樣的情況。

　轉型不正義：民主選舉擴大黨產的不當使用

　過去黨國威權體制統治臺灣的時代，當然是一黨獨大，可是，國民黨的資產為什麼在民國五十九年黨庫還短缺八千萬，到後來帳目卻有數百億盈餘？我要告訴各位，國民黨黨產激增的年代，正是臺灣民主化之後，反而不是在威權統治時期。

　臺灣民主化後，國民黨為了選舉的需要，乃大量地透過黨營事業與黨產的經營，在市場上換取競選的經費，再投入到選舉當中來，用以鞏固它的政權，所以，在選舉經費上，我們可以看到許多不當使用的情況。講白一點，就是賄選、買票、綁樁腳，這些都是以執政黨為中心，政治權力跟經濟利益掛勾所產生的現象，所以，可以說是一種制度性的貪瀆。

　然而，對這些問題的處理，如果可以認識到政黨作為準國家機關的角色，我們再回到歷史的原點，也就是從中華民國制憲，承認立憲主義、權力分立的原則開始，雖然後來實施〈動員戡亂時期臨時條款〉，政黨的角色再怎麼說也必須在「支應動員戡亂所需」之比例原則下，它的某些特權才有可能被當時的環境和與現在一樣的〈憲法〉所縱容。

　而我們則看到，國民黨當時的作為實在已經超過動員戡亂所必要的比例原則了；再從〈憲法〉高度看，即使動員戡亂，立憲主義原則並沒有被完全凍結，依此，則過去國民黨透過營利事業的特權經營所取得的不當黨產，是違背〈憲法〉精神的，根本上合法性就有問題。

　我們今天看到行政院的〈政黨及其附隨組織取得財產清查及處理條例草案〉，或是民進黨立法院黨團所提出的〈政黨不當取得財產處理條例草案〉版本，我們可以不客氣地講，它有考慮到「轉型不正義」的問題，也就是說，對於過去國民黨所掠奪的不當黨產，在某種程度上，行政院跟民進黨還是有所妥協的。

　追討不當黨產的可能途徑

　我們再來看現有不當黨產特別條例關於不當黨產時間追溯的切點。以行政院為例，行政院版本建議在民國九十年之後才去認定不當取得的黨產。其實我們看，動員戡亂一結束，無論如何，從理論上我們就可以完全認定中華民國已開始實施憲政，或至少我們在〈增修條文〉中也已經出現了要求政黨不能違反自由民主憲政秩序的規定。

　在修憲之後，如果執政黨還做出違背憲政民主國家機關角色的行為，而對於我們民主憲政秩序的維持產生重大破壞作用的話，特別是在政黨營利事業的特權經營上──這種特權不一定具備法律的授權，或許經常還是出自政治權力的操作，那這其間有沒有違反〈公平交易法〉的情事，我覺得就有待進一步調查的必要了。

　這樣來看的話，我認為，今天無論是行政院或是民進黨的版本，透過特別條例來處理不當黨產的問題，都已經是最低的標準了。但在立法院多數黨國民黨猶在負嵎頑抗的當下，這些條例是不是能夠得到立法院多數支持，可說是困難重重。

　那麼，要透過公投來解決。公投成案可能還需要一些時間，包括需要一些社會共識的凝聚。我的看法是，從〈憲法〉的角度來看，不論從〈中華民國憲法〉立憲主義的基本精神或是〈增修條文〉有關政黨不得危害中華民國自由民主憲政秩序的條款來看、或是從〈公平交易法〉，甚至從〈民法〉和〈人民團體法〉、〈公司法〉、〈營業稅法〉等對營利性社團法人與非營利性社團法人的區別來看，政黨經營營利事業或是取得不當黨產的問題，在法律上本來就可以針對其合法性來加以檢討，所以，我倒有個看法及建議，以民進黨黨團所擁有的立法委員席次，事實上，就可以單獨提出釋憲的聲請案，因為我國的釋憲程序，按照〈司法院大法官案件審理法〉的規定，立法委員也是可以針對法律案提起釋憲聲請的。

　針對法律案的內容，我們可以就國民黨不當黨產的取得有無時效的適用，或是追溯期限是不是非得從修憲時起算，政黨經營事業有沒有違反自由民主憲政秩序及〈憲法〉當中的立憲主義基本原則，讓大法官來做解釋。

　再次，是政黨在過去威權統治時期超越動員戡亂必要性比例的不當行為，在我們追究法律責任的時候，不溯於既往原則是不是仍然適用的問題，也是值得我們去檢討的。依照一些國家對於轉型正義問題的處理先例，國家不當或犯罪行為的法律責任豁免，在轉型過程中往往是不適用的。

　信賴利益保護原則，也是國民黨極力主張的。信賴利益保護原則的適用界限範圍到底到哪裡，也就是問，國民黨的黨工，是不是信賴利益保護對象？還是黨產的處理，在一定的條件下，先用來保護曾經具有國家公務員身分保障的國民黨黨工？

　最後談到的就是，最近幾年，國民黨不斷地在賣黨產、在脫產，我想這問題真有進一步了解的必要。國民黨老說黨產在處理了，譬如說不動產開始變賣，或是說過去特權經營的事業，開始信託專業經理人來管理經營。其實，這些都不是還財於民，不是黨產的正確處理。

　不動產變成動產，變成金錢，這只是資產型態的改變而已，所有權還是在國民黨手中。再者，黨營事業從特權經營變成信託經營管理之後，改由專業經理人去經營管理，所得到的利潤還是國民黨所有，還可以正因信託對象經營績效遠大於政黨自身，而使黨的營業收入反而增加。所以，變賣或信託，都不是處理黨產有誠意的做法。

　因此，國民黨若要避免歷史清算或是法律清算，最好的做法就是在二○○八年第十二任總統大選以前，──如果它希望政黨輪替的話，把不當黨產全部捐獻出來。

　聲請釋憲立時可做

　總結幾種解決不當黨產的作法，現在有幾個：

　第一個就是透過立法。立法實踐有其困難，立法院裡國民黨席次佔多數，假如他們不從轉型正義的角度來思考這問題，還是死抱黨產不放，我們對於立法的可行性是比較悲觀的。

　第二個就是公投。假如黨產公投能在立法推動的同時不斷地被討論，讓人民了解、在理念上宣導，對於社會會有一點教育的意義，我想公投還是可以努力的方向。

　第三可以透過釋憲。這邊涉及到政黨經營黨營事業以及非法侵佔國有房地產，有沒有違反〈憲法〉自由民主憲政價值的秩序？我想從這個角度來確認，國民黨是不是仍然可以佔有黨產，還有黨營事業的經營有無牴觸合法性？就讓大法官去規定一些基本原則出來吧。

　在這樣的情況底下，政黨取得財產是否合法，就有了一個檢驗的標準，我想這也是我們可以努力的方向，聲請釋憲就可以由立法院民進黨黨團單獨地來提案，這也許是幾個追討黨產的方法中最有可能的一種。

　（曾建元／中華大學行政管理學系助理教授、臺灣智庫法政部副主任。本文是二○○六年十月二十九日作者參加臺灣智庫主辦之轉型正義系列座談系列（三）《黨產何處去？──如何建立轉型正義新典範》的發言記錄）